摘要

“一件事一次办”是提升政务服务标准化、规范化、便利化水平的重要内容，是加快政府职能转变、优化营商环境的核心要义，其实质是以公众诉求为导向，重塑政府流程，提升政府整体效能与公共福祉。借助制度经济学和新公共管理范式的整体治理理论，以“一件事一次办”政务服务改革为突破口，充分发挥区域比较优势，以大数据赋能打造透明高效的“数智”环境、持续优化公平正义的法治环境、竞争有序的市场环境和互利共赢的国际化的营商环境，充分释放行政改革集成效应。

一、问题的提出

美国经济学家诺思曾提出著名的“诺思悖论”，即有效率的制度来源于一种政治体，它内置了创造与实施有效率的产权制度的激励，但不能保证政府干预必然有利于社会。城市环境包括物质环境、经济环境、社会环境和文化环境，任何一种环境都会引发优势和劣势，即效益或成本，营商环境是影响城市软实力和综合竞争力等综合环境的重要因素，也是我国加快构建新发展格局，着力推动高质量发展的有效手段。党的二十大报告明确提出，要“完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，优化营商环境”“合理缩减外资准入负面清单，依法保护外商投资权益，营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”。2022年10月国务院办公厅先后印发《关于加快推进“一件事一次办”打造政务服务升级版的指导意见》和《关于扩大政务服务“跨省通办”范围进一步提升服务效能的意见》，将“一件事一次办”作为当前政务服务改革的主要方向和工作目标，提出以标准化、规范化和便利化改造升级政务服务，以加快转变政府职能、深化“放管服”改革、持续优化营商环境，并明确要求2025年底前各地区要针对系统对接、数据共享和标准不一致等问题，实现更大范围、更宽领域、更多服务事项“一件事一次办”，进一步提升市场主体获得感和群众办事满意度。

优化营商环境的过程即为公共治理过程，是企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件，既包括资本、劳动力、土地、技术、数据等市场资源要素，又包括经济、社会、文化、生态环境等综合因素;既包括对要素的吸引力、流动效率和利用，也包括市场辐射力和创新能力。从经济学角度来看，优化营商环境是各级政府部门以市场需求为主要内容的宏观监管，是消除寻租行为、激发市场主体活力的有效杠杆，营商环境制度性交易成本较低，有助于增进市场主体的经营绩效、投融资活动的流向和高端要素市场的集聚与秩序。同时，政府作为双重属性的代理人和自利者，不仅要合理配置公共资源，避免营商环境的相对缺失，而且还要调节市场失灵对创新的影响，避免政府过度干预造成的职能越位和错位。近年来，各地区在政务服务“一网、一门、一次”和“互联网+政务服务”的基础上，不断改革创新，将多部门相关联的单项业务整合成市场主体和办事群众眼中的“一件事”，在办事环节、申报材料、办事时长和跑动次数上集成化办理，实现“一件事一次办”，大幅度提高政府办事效能和群众满意度，这对于地区优化营商环境具有重要意义。因此，研究如何深入推进“一件事一次办”政务服务改革，持续优化营商环境，不仅是进一步培育和增强市场主体活力的制度性条件，更是大数据背景下重塑服务型政府治理模式的重要课题。

二、政务服务升级的制度嬗变：从“最多跑一次”到“一件事一次办”

政府是优化营商环境的主体，“放管服”是政府优化营商环境的核心。以政务服务升级为核心的“放管服”改革，其目的是降低经济发展中的制度性交易成本，即因体制机制问题而导致的经济、时间和机会等各种成本。我国各级地方政府在中国压力型体制和政治锦标赛的角逐和激励下，纷纷将政务服务改革作为优化营商环境、推动地方经济社会发展的重要抓手。从发端于2016年底浙江省的“最多跑一次”到2019年湖南省打造的“一件事一次办”系统创新体系和政务服务品牌的营造，其本质体现的是由传统计划经济体制下政府管制模式向市场经济条件下现代治理模式的转变，是以数字化倒逼政府进行职能转变，理顺政府和市场关系、拓宽公共服务数字化应用场景、重塑工作流程的现代化手段和方式。政务服务迭代升级是地方开展“放管服”改革的制度性安排，其优劣直接关系市场主体的盛衰、民生的改善，以及各类资源要素的聚散。因此，以“一件事一次办”为牵引的“放管服”改革均具有共同的目的和价值取向，即人民至上的理念和新发展理念，以满足公众需求为根本目标。

(一)注重整体治理和精细治理

整体治理理论在对新公共管理范式下公共服务碎片化反思与修正的基础上，强调以公众为中心取代“管理主义”的价值取向，在组织结构上强调“按照传统的自上而下的层级结构建立纵向的权力线，并根据新兴网络建立横向的行动线”，从而构建基于协同与合作的整体性、统一化、标准化的政府网络治理模式;精细治理理论则注重推进管理过程中的人性化、差异化、精准化、个性化，塑造无缝隙、回应性的治理格局与流程。地方政务服务升级在实施过程中均注重运用大数据对人群需求进行情景搭建与数据集成，以增强公共服务“目标靶向”的精准性。例如，在城市人流密集的区域，在轨道交通、商务贸易、教育住宅和医疗卫生等领域推进“周末无休”服务模式，并设置24小时便民服务自助终端，同时，政务服务大厅或市民中心也采取差异化、针对性的智能服务配置，提升了政务服务的精准性和便捷性。

(二)注重数据交互性和融合性

地方政务服务升级侧重构建全场景数字化运营城市，包括搭建基础管理、AI能力、业务支撑、前端应用四大平台，通过对海量、多维、全息的数据采集、分析和计算归总，形成对各个事项主动感知、调度、处置、反馈和评价的全流程闭环管理，建成统一的数据库，打造共建共享共治的数据信息平台;同时，政府利用大数据的信息聚合、数据挖掘和扁平化网络传递能力，对事项进行智能融合、分类、分派、预审和体检，关注基层处理的热点高频事项，按城市治理、生态保护、教育医疗、社会保障、公共安全五大类或按照利益群体对照查找，重塑公共服务供应链，最终建立城市管理事项清单及各要素的目录清单和集成数据库。

(三)注重公共责任和信用共同体

政府优化营商环境的前提是强化责任政府的理念，而整体性治理能够从根本上弥补部门碎片化、功能割裂化和责任模糊化等缺陷。世界银行指出，政府打造良好营商环境的手段不是减少监管，而是改善监管。例如，在世界银行营商环境评价体系中，如果一个国家(地区)缺少相关法规或者执行不到位，施工许可指标得分就会较低。因此，政府工作人员必须强化责任意识，提升运用法治思维和系统观念对市场进行严格干预、监管和服务的能力，这不仅是经济增长方式转变的需要，也是高质量发展背景下降低制度性交易成本、建立良好社会信用秩序的必然要求。同时，营商环境是一个复杂的共生系统，不仅需要政府在硬环境上下功夫，更需要激发和充分调动社会力量建设好诚信政府、诚信社会、诚信市场的软环境，进一步推进政务服务透明化、标准化、规范化，构建营商环境共建共治共享的新模式，从而营造“人人皆环境”、共谋共推经济社会发展的良好氛围。

三、当前优化营商环境过程存在的主要问题

“十三五”时期我国营商环境建设成效显著。根据世界银行最新发布的全球宜商环境体系BEE，新设的宜商环境评估指标包括企业准入、经营场所、公用事业连接、劳工、国际贸易、金融服务、税收、争端解决、市场竞争、办理破产等十大指标，以及数字技术、环境许可证与绿色税收等跨领域指标。我国在纳税指标体系、数字化服务、可持续发展等具体维度上依然与前沿指标有一定的差距，如“跨境贸易”指标下我国进出口单证审核时间分别为13小时和9小时，费用为74～77美元，而欧盟16国的进出口单证审核时间均为1小时，且无费用。因此，持续优化我国营商环境仍然是一项十分迫切的任务。

(一)公共服务理念仍待进一步加强

政府责任履行缺位、越位、不到位是影响营商环境优劣的重要原因。当前，以“互联网+政务服务”的数字治理解决“一件事”是当前地方政府政务服务的重点，但在实践操作层面存在线上办理深度不够、成熟度不高、个性化不足等问题。例如，对数字经济和科创企业的监管和激励不足，在数字业务评判、风险分担、融资信贷和监管服务标准等方面，支持措施不够完善，鲜有创新手段，不少民营企业面临贷款难、融资难、要素获取难等问题，需要跟踪研判、不断提升。

(二)市场配置资源的决定性作用有待进一步发挥

近年来国家通过对国有企业和行业内部进行供给侧结构性体制改革，自然垄断行业的行政性垄断色彩明显下降，但是，当前中小微企业仍面临较大“融资难、融资贵”问题，不少民营企业陷入“经营困难—盈利减弱—投资减少—更广泛的倒闭和困难”的不良循环。例如，有19．5%的企业对当前金融服务不够满意，认为“当前大量信贷资金集中在政府、银行、国有企业，未能真正流入实体经济”“电商行业轻资产无抵押物，融资很难”。我国市场准入仍然存在不公平现象，融资体系、供应链体系存在变相、隐形的障碍，存在“民企歧视”现象。

(三)政务服务标准化和规范化程度亟待提升

政府改革存在系统集成度低和边界不清问题，地方政府出台的政策缺乏稳定性和配套性，导致政策制定上目标靶向不精准，政策执行上条块分割、信息孤岛，缺乏政府内部协同创新和联动的黏性机制。例如，某些省市在事项认领、办事指南编制及系统录入、审批和配置等方面的标准不统一，垂直管理部门受限于上级部门规章制度，在联动实施“一件事一次办”上，还存在权责界定模糊、边界不清、规章打架等现象。

(四)法治体系改革相对滞后

当前，我国营商环境法治化保障存在诸多短板，如法律制度不健全、行政执法不公、趋利现象普遍存在、知识产权保护等法规制度欠缺等问题，导致市场主体待遇不公，无法形成公平竞争。例如，近年来我国出台了一系列打破市场准入的政策文件，但在政策执行过程中，民营企业等非公有制企业在市场准入方面仍然受到较多限制，一些行业和领域在准入政策上虽无明文限制，但实际上设置了进入门槛或附带条件。我国中西部地区与沿海发达省市相比，在涉及贸易自由、金融开放、税收监管、产权保护等创新制度方面缺乏实践案例，政策实施落地情况难以量化追溯，加上信用清单与监管体制的融合深度不足，法治化整体建设亟需完善。

(五)区域营商环境建设不平衡不充分

自国务院对北京、上海、重庆等6个城市开展营商环境创新试点的复制推广以来，各地区积极开启“营商环境5．0改革”，如《河南省优化营商环境创新示范实施方案》《湖北省持续深化一流营商环境建设若干措施》《北京市进一步优化营商环境推动和保障管理人在破产程序中依法履职若干措施》等，营商环境改革效果进一步显现，但是东中西部地区差距也更加明显。以中部地区为例，普遍存在科技创新投入强度不够、生态环境保护重视不足、民营经济活跃度不高，以及城乡发展增速放缓等问题。由于缺乏区域统一的营商环境评价指标体系，不能从微观视角细化完善营商环境评价指标，导致部分指标合理性、精确性不足，一些先进地区的制度创新和创新扩散效应未能充分显现。

四、深化政务服务改革，持续优化营商环境的治理路径

优化营商环境是一项关系全局，具有紧迫性、先导性和基础性的重要工作。为深化以“一件事一次办”为牵引的政务服务改革，持续优化营商环境，要强化系统观念，以大数据赋能打造透明高效的“数智”环境，构建完善公平正义的法治环境、竞争有序的市场环境和互利共赢的国际化环境，形成现代化国际化的城市文化，释放行政改革集成效应。

(一)坚持系统观念，构建服务型政府

系统观念是马克思主义基本原理的基础性思想和工作方法。系统是由各个相互作用、相互依存的要素结合而形成的且具有特定功能的有机体，要坚持用整体的、动态的和开放的视角总结事物规律、建立秩序，以实现系统总体优化。构建人民满意的服务型政府，以系统观念优化政府职能配置，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。一是做好顶层设计。注重改革的系统性、整体性、协同性，从全局着眼、从宏观思考、从长远入手，对标一流，学习借鉴先进地区的经验，探索实现跨地区跨部门信息共享的有效方法，初步建立分类清晰、客观全面的评价考核体系，提升公共服务有效供给能力。二是建设高质量发展考核评价体系。科学设置考核指标是建设高质量考核评价体系的先导性、基础性工作，具有很强的指向性和针对性。如江浙地区高度重视科学设计考核评价体系，优化城市高质量发展，其设计指标注重反映经济结构优化、创新驱动发展、人民生活质量和重大任务落实情况等多个维度，这有利于提升考核评价的细化完善与具体实施。三是强化统筹协调能力。针对政府重点事项设立专项台账，施行政务服务改革周例会、月研判任务交办等制度创新，推进部门沟通常态化、工作清单化、任务具体化、责任属人化，理顺政府部门关系。

(二)大数据赋能打造透明高效的“数智”环境

数据是创新动能，是基础设施，是交易标的，是治理规则。“数智”环境是以“现状—研究—决策—执行—评估”闭环方法为指导，针对特定生态环境治理目标，通过信息化手段调配整合各类资源，形成政府治理、环境监管与信息化手段有机融合的综合治理体系。一是以“政务服务集成化”改革为核心，促进大数据整合共享服务。依托国家数据统一共享开放平台，统一数据格式、数据接口，融合各行业各领域数据集，形成各职能部门共享的公共数据交换池，打破条块分割和“数据孤岛”。二是探索建立跨境数据便利化流动机制，建设国际数据港。各地区应充分利用比较优势，加快数字基础设施与传统城市基础设施的融合，开放公共数据，加强同商业、金融部门和社会组织的合作，弥补数字技能鸿沟。三是重视提升数据领导力，使公共服务更加开放创新。如伦敦市政厅使用住房数据为小型开发商确定场地，使用人口统计数据来预测不同区域的人口增长趋势，通过建模确定新建学校的位置和规模，依法利用大数据为市场主体“画像”，拓展信用监管在政务服务领域应用。四是深化商事制度集成化改革。深入实施以注册资金认缴制、构建以信用监督为基础，跨区域系统监管、“互联网+”等新型监管机制和政策协同机制，以“全生命周期管理”为目标，建立完善“一件事”多元评价机制。

(三)建设公平正义的法治环境和法治政府

法治是最好的营商环境，公正透明的法治化营商环境是企业开展商业活动的前提，是合作共赢和现代契约精神的基石。一是以探索建立跨区域知识产权服务平台为突破口，营造诚实守信的信用环境。建立服务于科技成果转化转移的跨区域知识产权服务平台，为企业提供“准入—运营—破产”关键环节的咨询、评估、交易、信息和代理等全链条服务，开展跨区域知识产权价值服务体系建设。二是不断推进相关法律制度的“立改废修”。推进要素市场化改革、优化营商环境、规范市场运行，是党中央、国务院部署的重要改革任务，要求严格执行公平竞争审查制度，全面清理限制各类市场主体参与市场竞争的规定，防止地方保护或行业垄断，禁止设置注册登记、设立分支机构(办事处)、资质验证、投标(竞买)许可、强制担保、强制要求在当地投资、人员业绩考核等没有法律法规依据的限制性条件。如四川省住房和城乡建设厅出台相关法规全面落实招标人主体责任，明确了28种行为属于限制、排斥潜在投标人或者投标人的典型情形，在规范市场资格认定上起到了示范作用。三是创新法治和信用体系建设，实行信用信息分类开放机制。推进政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信等社会信用综合体系建设，建设国际商事仲裁中心、互联网法院、知识产权和破产法庭，开启网络案件审理全新模式，使信用成为法治化营商环境的标杆。

(四)建设竞争有序的市场环境

市场经济的本质是规则经济。政府要尊重市场规律，做“有为政府”。一是破除资源要素制约，提升市场化水平。“十四五”时期地方政府要大幅放宽服务业准入限制，实行统一的市场准入制度，保证各类市场主体依法平等进入市场开放领域，推动垄断服务行业逐步向民营经济开放，以激发市场活力和内在动力，同时压减政府一般性支出，优化税务服务，减轻企业负担。二是对标国际一流，探索实施土地、金融、人才、技术和数据等要素配置的突破性政策。推进“标准地”供地方式和工业用地出让模式，通过构建“读地云”，实行工业用地“云上供地”“拿地即开工”，提高土地管理效能。三是搭建要素融合场景。加强顶层设计，布局全域应用场景，加快形成与国际接轨的投资贸易服务体系，营造有利于知识流通和产业技术创新的制度环境。四是整合信用系统与金融信贷系统，推进多元化投融资体系发展。探索贯穿企业全生命周期的“投资基金—质押融资—风险补偿—许可转化—证券化”知识产权金融服务全链条，设立知识产权证券化项目专项资金池。创新中小微企业的金融服务机制，构建综合融资担保服务平台，缓解企业融资难题。

(五)建设互利共赢的国际化环境

对标国际宜商环境评价框架，以构建完善现代化国际化营商环境为抓手，从注重扩容增量转为筑牢市场主体根基，从注重强化存量转为激发内生动力与保障，激发多元主体的共生协同，深入推进营商环境国际化。一是建立完善的国际营商规则，以更加开放、积极的态度融入国家重大战略。以区域城市群、经济圈一体化的发展打破行政区域对资源要素配置的限制，建立更大范围更为统一的市场环境，降低内部资源要素流动的制度性成本。二是增强国际交流合作。对外交流“走出去”，积极与共建“一带一路”国家和世界发达国家交流合作，加强国际交流与合作，推动双方商品的相互展示。三是建立国际化征信系统。对标国际，构建符合国际化营商规则和标准的征信系统，积极培育建设现代契约精神和社会诚信体系。综合运用大数据、5G技术、云计算、物联网等现代信息技术，打通国内外经济运行、市场监管、社会治理、公共服务、生态监测等跨区域政府职能，实现政务服务标准化。四是开展国际化社区示范创建，细化国际公共服务质量，提高城市国际吸引力。对接国际化市场规则，借鉴国内外先进水平，完善推进营商环境国际化有效机制。健全与国际接轨的“高精尖缺”人才认定标准，优化知识产权保护、贸易仲裁和金融服务等公共服务体系，建立具有国际竞争力的引才用才留才制度。打造一批具备国际化水准的文化、教育、医疗、美食等生活服务设施，完善涉外教育服务体系，推进医疗国际化服务，拓展入境旅游多元化营销宣传渠道。

五、总结

优化营商环境是一个系统工程，既要注重改善基础设施等硬环境，更要在优化服务质量、提高制度效能等软环境上下功夫求突破。全面优化营商环境的实质，就是正确处理政府、市场、企业的关系，把深化“放管服”改革作为核心抓手，以提升区域比较优势和创新要素集聚为突破口，既注重推进经济持续增长，实现量的扩张，又注重发展方式转变，实现质的提升，将地方政务服务改革、优化营商环境同国家发展重大战略紧密结合，将推进制度创新、安全发展同区域长远规划紧密结合，不断推进国家治理体系和治理能力现代化。

                （作者：弓顺芳 中共郑州市委党校公共管理教研部）

来源：宜商南阳